國務院辦公廳關于加強
城市地下(xià)管線建設管理的指導意見
國辦發〔2014〕27号
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
城市地下(xià)管線是指城市範圍内供水、排水、燃氣、熱力、電(diàn)力、通信、廣播電(diàn)視、工(gōng)業等管線及其附屬設施，是保障城市運行的重要基礎設施和“生(shēng)命線”。近年來，随着城市快速發展，地下(xià)管線建設規模不足、管理水平不高等問題凸顯，一(yī)些城市相繼發生(shēng)大(dà)雨内澇、管線洩漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群衆生(shēng)命财産安全和城市運行秩序。爲切實加強城市地下(xià)管線建設管理，保障城市安全運行，提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，經國務院同意，現提出以下(xià)意見：
一(yī)、總體(tǐ)工(gōng)作要求
（一(yī)）指導思想。深入學習領會黨的十八大(dà)和十八屆二中(zhōng)、三中(zhōng)全會精神，認真貫徹落實黨中(zhōng)央和國務院的各項決策部署，适應中(zhōng)國特色新型城鎮化需要，把加強城市地下(xià)管線建設管理作爲履行政府職能的重要内容，統籌地下(xià)管線規劃建設、管理維護、應急防災等全過程，綜合運用各項政策措施，提高創新能力，全面加強城市地下(xià)管線建設管理。
（二）基本原則。
規劃引領，統籌建設。堅持先地下(xià)、後地上，先規劃、後建設，科學編制城市地下(xià)管線等規劃，合理安排建設時序，提高城市基礎設施建設的整體(tǐ)性、系統性。
強化管理，消除隐患。加強城市地下(xià)管線維修、養護和改造，提高管理水平，及時發現、消除事故隐患，切實保障地下(xià)管線安全運行。
因地制宜，創新機制。按照國家統一(yī)要求，結合不同地區實際，科學确定城市地下(xià)管線的技術标準、發展模式。穩步推進地下(xià)綜合管廊建設，加強科學技術和體(tǐ)制機制創新。
落實責任，加強領導。強化城市人民政府對地下(xià)管線建設管理的責任，明确有關部門和單位的職責，加強聯動協調，形成高效有力的工(gōng)作機制。
（三）目标任務。2015年底前，完成城市地下(xià)管線普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下(xià)管線綜合規劃。力争用5年時間，完成城市地下(xià)老舊(jiù)管網改造，将管網漏失率控制在國家标準以内，顯著降低管網事故率，避免重大(dà)事故發生(shēng)。用10年左右時間，建成較爲完善的城市地下(xià)管線體(tǐ)系，使地下(xià)管線建設管理水平能夠适應經濟社會發展需要，應急防災能力大(dà)幅提升。
二、加強規劃統籌，嚴格規劃管理
（四）加強城市地下(xià)管線的規劃統籌。開(kāi)展地下(xià)空間資(zī)源調查與評估，制定城市地下(xià)空間開(kāi)發利用規劃，統籌地下(xià)各類設施、管線布局，原則上不允許在中(zhōng)心城區規劃新建生(shēng)産經營性危險化學品輸送管線，其他地區新建的危險化學品輸送管線，不得在穿越其他管線等地下(xià)設施時形成密閉空間，且距離(lí)應滿足标準規範要求。各城市要依據城市總體(tǐ)規劃組織編制地下(xià)管線綜合規劃，對各類專業管線進行綜合，結合城市未來發展需要，統籌考慮軍隊管線建設需求，合理确定管線設施的空間位置、規模、走向等，包括駐軍單位、中(zhōng)央直屬企業在内的行業主管部門和管線單位都要積極配合。編制城市地下(xià)管線綜合規劃，應加強與地下(xià)空間、道路交通、人防建設、地鐵建設等規劃的銜接和協調，并作爲控制性詳細規劃和地下(xià)管線建設規劃的基本依據。
（五）嚴格實施城市地下(xià)管線規劃管理。按照先規劃、後建設的原則，依據經批準的城市地下(xià)管線綜合規劃和控制性詳細規劃，對城市地下(xià)管線實施統一(yī)的規劃管理。地下(xià)管線工(gōng)程開(kāi)工(gōng)建設前要依據城鄉規劃法等法律法規取得建設工(gōng)程規劃許可證。要嚴格執行地下(xià)管線工(gōng)程的規劃核實制度，未經核實或者經核實不符合規劃要求的，不得組織竣工(gōng)驗收。要加強對規劃實施情況的監督檢查，對各類違反規劃的行爲及時查處，依法嚴肅處理。
三、統籌工(gōng)程建設，提高建設水平
（六）統籌城市地下(xià)管線工(gōng)程建設。按照先地下(xià)、後地上的原則，合理安排地下(xià)管線和道路的建設時序。各城市在制定道路年度建設計劃時，應提前告知(zhī)相關行業主管部門和管線單位。各行業主管部門應指導管線單位，根據城市道路年度建設計劃和地下(xià)管線綜合規劃，制定各專業管線年度建設計劃，并與城市道路年度建設計劃同步實施。要統籌安排各專業管線工(gōng)程建設，力争一(yī)次敷設到位，并适當預留管線位置。要建立施工(gōng)掘路總量控制制度，嚴格控制道路挖掘，杜絕“馬路拉鏈”現象。
（七）穩步推進城市地下(xià)綜合管廊建設。在36個大(dà)中(zhōng)城市開(kāi)展地下(xià)綜合管廊試點工(gōng)程，探索投融資(zī)、建設維護、定價收費(fèi)、運營管理等模式，提高綜合管廊建設管理水平。通過試點示範效應，帶動具備條件的城市結合新區建設、舊(jiù)城改造、道路新（改、擴）建，在重要地段和管線密集區建設綜合管廊。城市地下(xià)綜合管廊應統一(yī)規劃、建設和管理，滿足管線單位的使用和運行維護要求，同步配套消防、供電(diàn)、照明、監控與報警、通風、排水、标識等設施。鼓勵管線單位入股組成股份制公司，聯合投資(zī)建設綜合管廊，或在城市人民政府指導下(xià)組成地下(xià)綜合管廊業主委員(yuán)會，招标選擇建設、運營管理單位。建成綜合管廊的區域，凡已在管廊中(zhōng)預留管線位置的，不得再另行安排管廊以外(wài)的管線位置。要統籌考慮綜合管廊建設運行費(fèi)用、投資(zī)回報和管線單位的使用成本，合理确定管廊租售價格标準。有關部門要及時總結試點經驗，加強對各地綜合管廊建設的指導。
（八）嚴格規範建設行爲。城市地下(xià)管線工(gōng)程建設項目應履行基本建設程序，嚴格落實施工(gōng)圖設計文件審查、施工(gōng)許可、工(gōng)程質量安全監督與監理、竣工(gōng)測量以及檔案移交等制度。要落實施工(gōng)安全管理制度，明确相關責任人，确保施工(gōng)作業安全。對于可能損害地下(xià)管線的建設工(gōng)程，管線單位要與建設單位簽訂保護協議，辨識危險因素，提出保護措施。對于可能涉及危險化學品管道的施工(gōng)作業，建設單位施工(gōng)前要召集有關單位，制定施工(gōng)方案，明确安全責任，嚴格按照安全施工(gōng)要求作業，嚴禁在情況不明時盲目進行地面開(kāi)挖作業。對違規建設施工(gōng)造成管線破壞的行爲要依法追究責任。工(gōng)程覆土前，建設單位應按照有關規定進行竣工(gōng)測量，及時将測量成果報送城建檔案管理部門，并對測量數據和測量圖的真實、準确性負責。
四、加強改造維護，消除安全隐患
（九）加大(dà)老舊(jiù)管線改造力度。改造使用年限超過50年、材質落後和漏損嚴重的供排水管網。推進雨污分(fēn)流管網改造和建設，暫不具備改造條件的，要建設截流幹管，适當加大(dà)截流倍數。對存在事故隐患的供熱、燃氣、電(diàn)力、通信等地下(xià)管線進行維修、更換和升級改造。對存在塌陷、火(huǒ)災、水淹等重大(dà)安全隐患的電(diàn)力電(diàn)纜通道進行專項治理改造，推進城市電(diàn)網、通信網架空線入地改造工(gōng)程。實施城市寬帶通信網絡和有線廣播電(diàn)視網絡光纖入戶改造,加快有線廣播電(diàn)視網絡數字化改造。
（十）加強維修養護。各城市要督促行業主管部門和管線單位，建立地下(xià)管線巡護和隐患排查制度，嚴格執行安全技術規程，配備專門人員(yuán)對管線進行日常巡護，定期進行檢測維修，強化監控預警，發現危害管線安全的行爲或隐患應及時處理。對地下(xià)管線安全風險較大(dà)的區段和場所要進行重點監控；對已建成的危險化學品輸送管線，要按照相關法律法規和标準規範嚴格管理。開(kāi)展地下(xià)管線作業時，要嚴格遵守相關規定，配備必要的設施設備，按照先檢測後監護再進入的原則進行作業，嚴禁違規違章作業，确保人員(yuán)安全。針對城市地下(xià)管線可能發生(shēng)或造成的洩漏、燃爆、坍塌等突發事故，要根據輸送介質的危險特性及管道情況，制定應急防災綜合預案和有針對性的專項應急預案、現場處置方案，并定期組織演練；要加強應急隊伍建設，提高人員(yuán)專業素質，配套完善安全檢測及應急裝備；維修養護時一(yī)旦發生(shēng)意外(wài)，要對風險進行辨識和評估，杜絕盲目施救，造成次生(shēng)事故；要根據事故現場情況及救援需要及時劃定警戒區域，疏散周邊人員(yuán)，維持現場秩序，确保應急工(gōng)作安全有序。切實提高事故防範、災害防治和應急處置能力。
（十一(yī)）消除安全隐患。各城市要定期排查地下(xià)管線存在的隐患，制定工(gōng)作計劃，限期消除隐患。加大(dà)力度清理拆除占壓地下(xià)管線的違法建（構）築物(wù)。清查、登記廢棄和“無主”管線，明确責任單位，對于存在安全隐患的廢棄管線要及時處置，消滅危險源，其餘廢棄管線應在道路新（改、擴）建時予以拆除。加強城市窨井蓋管理，落實維護和管理責任，采用防墜落、防位移、防盜竊等技術手段，避免窨井傷人等事故發生(shēng)。要按照有關規定完善地下(xià)管線配套安全設施，做到與建設項目同步設計、施工(gōng)、交付使用。
五、開(kāi)展普查工(gōng)作，完善信息系統
（十二）開(kāi)展城市地下(xià)管線普查。城市地下(xià)管線普查實行屬地負責制，由城市人民政府統一(yī)組織實施。各城市要明确責任部門,制定總體(tǐ)方案，建立工(gōng)作機制和相關規範，組織好普查成果驗收和歸檔移交工(gōng)作。普查工(gōng)作包括地下(xià)管線基礎信息普查和隐患排查。基礎信息普查應按照相關技術規程進行探測、補測，重點掌握地下(xià)管線的規模大(dà)小(xiǎo)、位置關系、功能屬性、産權歸屬、運行年限等基本情況；隐患排查應全面了解地下(xià)管線的運行狀況，摸清地下(xià)管線存在的結構性隐患和危險源。駐軍單位、中(zhōng)央直屬企業要按照當地政府的統一(yī)部署，積極配合做好所屬地下(xià)管線的普查工(gōng)作。普查成果要按規定集中(zhōng)統一(yī)管理，其中(zhōng)軍隊管線普查成果按軍事設施保護法有關規定和軍隊保密要求提供和管理，由軍隊有關業務主管部門另行明确配套辦法。
（十三）建立和完善綜合管理信息系統。各城市要在普查的基礎上，建立地下(xià)管線綜合管理信息系統，滿足城市規劃、建設、運行和應急等工(gōng)作需要。包括駐軍單位、中(zhōng)央直屬企業在内的行業主管部門和管線單位要建立完善專業管線信息系統，滿足日常運營維護管理需要，駐軍單位按照軍隊有關業務主管部門統一(yī)要求組織實施。綜合管理信息系統和專業管線信息系統應按照統一(yī)的數據标準，實現信息的即時交換、共建共享、動态更新。推進綜合管理信息系統與數字化城市管理系統、智慧城市融合。充分(fēn)利用信息資(zī)源，做好工(gōng)程規劃、施工(gōng)建設、運營維護、應急防災、公共服務等工(gōng)作，建設工(gōng)程規劃和施工(gōng)許可管理必須以綜合管理信息系統爲依據。涉及國家秘密的地下(xià)管線信息，要嚴格按照有關保密法律法規和标準進行管理。
六、完善法規标準，加大(dà)政策支持
（十四）完善法規标準。研究制訂地下(xià)空間管理、地下(xià)管線綜合管理等方面法規，健全地下(xià)管線規劃建設、運行維護、應急防災等方面的配套規章。開(kāi)展各類地下(xià)管線标準規範的梳理和制（修）訂工(gōng)作，建立完善地下(xià)管線标準體(tǐ)系。根據城市發展實際需要，适當提高地下(xià)管線建設和抗震防災等技術标準，重要地區要按相關标準規範的上限執行。按照國防和人防建設要求，研究促進城市地下(xià)管線軍民融合發展的措施，優先爲軍隊提供管線資(zī)源。
（十五）加大(dà)政策支持。中(zhōng)央繼續通過現有渠道予以支持。地方政府和管線單位要落實資(zī)金，加快城市地下(xià)管網建設改造。要加快城市建設投融資(zī)體(tǐ)制改革，分(fēn)清政府與企業邊界，确需政府舉債的，應通過發行政府一(yī)般債券或專項債券融資(zī)。開(kāi)展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會資(zī)本合作機制（PPP）試點。以政府和社會資(zī)本合作方式參與城市基礎設施和綜合管廊建設的企業，可以探索通過發行企業債券、中(zhōng)期票(piào)據、項目收益債券等市場化方式融資(zī)。積極推進政府購買服務，完善特許經營制度，研究探索政府購買服務協議、特許經營權、收費(fèi)權等作爲銀行質押品的政策，鼓勵社會資(zī)本參與城市基礎設施投資(zī)和運營。支持銀行業金融機構在有效控制風險的基礎上，加大(dà)信貸投放(fàng)力度，支持城市基礎設施建設。鼓勵外(wài)資(zī)和民營資(zī)本發起設立以投資(zī)城市基礎設施爲主的産業投資(zī)基金。各級政府部門要優化地下(xià)管線建設改造相關行政許可手續辦理流程，提高辦理效率。
（十六）提高科技創新能力。加大(dà)城市地下(xià)管線科技研發和創新力度，鼓勵在地下(xià)管線規劃建設、運行維護及應急防災等工(gōng)作中(zhōng)，廣泛應用精确測控、示蹤标識、無損探測與修複、非開(kāi)挖、物(wù)聯網監測和隐患事故預警等先進技術。積極推廣新工(gōng)藝、新材料和新設備，推進新型建築工(gōng)業化，支持發展裝配式建築，推廣應用管道預構件産品，提高預制裝配化率。
七、落實地方責任，加強組織領導
（十七）落實地方責任。各地要牢固樹(shù)立正确的政績觀，糾正“重地上輕地下(xià)”、“重建設輕管理”、“重使用輕維護”等錯誤觀念，加強對城市地下(xià)管線建設管理工(gōng)作的組織領導。省級人民政府要把城市地下(xià)空間和管線建設管理納入重要議事日程，加大(dà)監督、指導和協調力度，督促各城市結合實際抓好相關工(gōng)作。城市人民政府作爲責任主體(tǐ)，要切實履行職責，統籌城市地上地下(xià)設施建設，做好地下(xià)空間和管線管理各項具體(tǐ)工(gōng)作。住房城鄉建設部要會同有關部門，加強對地下(xià)管線建設管理工(gōng)作的指導和監督檢查。對地下(xià)管線建設管理工(gōng)作不力、造成重大(dà)事故的，要依法追究責任。
（十八）健全工(gōng)作機制。各地要建立城市地下(xià)管線綜合管理協調機制,明确牽頭部門，組織有關部門和單位，加強聯動協調，共同研究加強地下(xià)管線建設管理的政策措施，及時解決跨地區、跨部門及跨軍隊和地方的重大(dà)問題和突發事故。住房城鄉建設部門會同有關部門負責城市地下(xià)管線綜合管理，發展改革部門要将城市地下(xià)管線建設改造納入經濟社會發展規劃，财政、通信、廣播電(diàn)視、安全監管、能源、保密等部門要各司其職、密切配合，形成分(fēn)工(gōng)明确、高效有力的工(gōng)作機制。
（十九）積極引導社會參與。充分(fēn)發揮行業組織的積極作用。各城市應設立統一(yī)的地下(xià)管線服務專線。充分(fēn)運用多種媒體(tǐ)和宣傳形式，加強城市地下(xià)管線安全和應急防災知(zhī)識的普及教育，開(kāi)展“管線挖掘安全月”主題宣傳活動，增強公衆保護地下(xià)管線的意識。建立舉報獎勵制度，鼓勵群衆舉報危害管線安全的行爲。
國務院辦公廳
2014年6月3日
